El Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, que declaró el Estado de Alarma, establece en su artículo 7.1 una serie de limitaciones a la libertad de circulación de los ciudadanos por las vías o espacios de uso público, recogiendo en el artículo 20 el régimen sancionador: “el incumplimiento o la resistencia a las órdenes de las autoridades competentes en el estado de alarma será sancionado con arreglo a las leyes, en los términos establecidos en el artículo diez de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio”.

Recordemos que este Real Decreto establece una prohibición generalizada de utilizar la vía pública, salvo en los siguientes supuestos:

1. Adquisición de alimentos, productos farmacéuticos y de primera necesidad.
2. Asistencia a centros, servicios y establecimientos sanitarios.
3. Desplazamiento al lugar de trabajo para efectuar su prestación laboral, profesional o empresarial.
4. Retorno al lugar de residencia habitual.
5. Asistencia y cuidado a mayores, menores, dependientes, personas con discapacidad o personas especialmente vulnerables.
6. Desplazamiento a entidades financieras y de seguros.
7. Por causa de fuerza mayor o situación de necesidad.
8. Cualquier otra actividad de análoga naturaleza.

En consecuencia, el incumplimiento fuera de dichos supuestos, podría dar lugar a sanciones administrativas o, en casos más graves, a la iniciación de procesos penales por desobediencia.

Las sanciones previstas legalmente en el ámbito administrativo son las recogidas en la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, en concreto la de su artículo 36.6, que recoge la desobediencia o la resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de sus funciones, cuando no sean constitutivas de delito, así como la negativa a identificarse a requerimiento de la autoridad o de sus agentes o la alegación de datos falsos o inexactos en los procesos de identificación, lo que conlleva una sanción grave de multa de 601 a 30.000 euros.

Junto a dicha norma, que resulta la más aplicada en la práctica, existen otras que tipifican también estas infracciones administrativas:

• La Ley 33/2011, de 4 de octubre, general de Salud Pública, establece multas de 3.001 a 60.000 euros por conductas que puedan producir un riesgo o un daño grave para la salud de la población.
• La Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, impone sanciones de 1.501 a 30.000 euros si se incumplen las órdenes, prohibiciones, instrucciones o requerimientos efectuados por los titulares de los órganos competentes o los miembros de los servicios de intervención y asistencia, así como de los deberes de colaboración a los servicios de vigilancia y protección de las empresas públicas o privadas.

La tipificación de la infracción administrativa en una u otra norma y su encuadre en los distintos bloques normativos, determinarán la competencia de una u otra Administración territorial para tramitar y resolver los correspondientes procedimientos sancionadores.

Estas conductas tipificadas como infracción, está originando distintos criterios jurídicos en la práctica:

1. quienes consideran que el incumplimiento de las limitaciones de la libertad de circulación impuestas en el artículo 7 del Real Decreto 463/2020 permitiría apreciar, directamente y sin necesidad de previo requerimiento de los agentes de la autoridad, la citada infracción de desobediencia;
2. quienes entienden que es necesario un requerimiento expreso de los agentes de la autoridad, que resulte desatendido, para apreciar la concurrencia de la infracción de desobediencia tipificada.

Aunque el objetivo de estas medidas sea el de preservar la salud individual y la colectiva, las actuaciones de los agentes de las fuerzas y cuerpos de seguridad siguen sometidas al principio de legalidad, por lo que los actos discrecionales o carentes de justificación, no están permitidos.

 De igual modo, las sanciones están sujetas al principio de tipicidad, debiendo respetarse las garantías formales y el principio de reserva de ley como extensión del principio de legalidad.

Además, es necesario tener en cuenta la posibilidad de que el decreto no se ajuste a lo previsto en la Ley Orgánica 4/1981 que regula los Estados de Alarma, Excepción y Sitio:

• el artículo 11 dispone, entre otras, que se podrán acordar medidas tales como “Limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos”. Como vemos, se habla de limitar en horas y lugares determinados.

Sin embargo, el Real Decreto que declara el Estado de Alarma suprime, como presupuesto general, el derecho a la libre circulación, permitiéndolo únicamente bajo determinados supuestos. Se trata de la supresión de un derecho fundamental, que no podría tener cabida bajo el Estado de Alarma. Lo mismo ocurriría con el derecho de reunión, suspendido de igual forma con carácter general.

Desde Cobo Serrano Abogados, estudiamos la invalidez de aquellas sanciones impuestas durante el Estado de Alarma, analizando cada caso en particular.

Área de Derecho Administrativo